دكتر حسین دهشیار :سیاستگذاری در آمریكا چه در حیطه داخلی و چه در قلمرو بینالمللی، از شفافیت و در عین حال از پیچیدگی خاص خود برخوردار است. فرایند سیاستگذاری به ضرورت الزامات تصریح شده در قانون اساسی از چارچوب مشخص و از مراحل معین بهرهمند می باشد. فرایند از این روی از وضوح متأثر است كه بنیانگذاران جمهوری آن را در قانون اساسی فدرال، بدون كمترین ابهامی بیانگر شدند و به همین سبب به آن ماهیت نهادینه دادند. پس از لحاظ قانونی كاملاً معلوم است كه تنها كنگره آمریكا است كه مسئول تأمین هزینههای مالی است و درجایگاه صاحب كیسه پول در سیستم فدرال قرار دارد.
فرایند سیاستگذاری در ضمن به شدت پیچیده است و برای بسیاری، مخصوصاً كسانی كه نگاه تك بعدی به جامعه آمریكا دارند، درك آن به گونهای وسیع دست نیافتنی است. كیفیت حیات در كشور این پیچیدگی را اجتنابناپذیر ساخته است. گروههای متعدد، نهادهای گوناگون، ساختارهای متفاوت و افراد مختلفی در شكل دادن به سیاستها نقش دارند. این بدان معناست كه حیات بخشیدن به سیاستها جدا از اینكه در چه خصوصی است همیشه و در همه حال گستره وسیعی از عناصر را دخیل میسازد. جامعه آمریكا از تنوع قوی، نژادی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی فزآیندهای برخوردار است. این تنوع از زمان استقلال این كشور به وسیله نخبگان كشور به رسمیت شناخته شد و براساس همین درك بود كه ساختارهای سیاسی، نهادهای اجتماعی و بنیانهای اقتصادی شكل گرفتند. این واقعیت كه جامعه از تنوع برخوردار است در قانون اساسی و تركیبات حقوقی جامعه به رسمیت شناخته شده است.
این الزامی سیاسی و در عین حال حقوقی است كه حضور گروهها و نهادهای مستقر در جامعه در فرایند سیاستگذاری، طبیعی قلمداد گردد و نه تنها هیچگونه ممانعتی در برابر آن قرار نگیرد، بلكه به انحنای گوناگون تشویق، تسهیل هم گردد. به رسمیت شناختن قانونی این واقعیت به وسیله نخبگان جامعه برخاسته از خصلت پاك و یا ارزشهای متعال آنان نبود بلكه بازتاب درایت و كیاست سیاسی و از سویی دیگر مهم از تأثیرپذیری آنان از فضای روشنفكرانه حاكم بر انگلستان و فرانسه بود. چون ممانعتی در راه ابراز دیدگاهها و بیان خواستها به وسیله چارچوبهای متمایز و متعدد در جامعه وجود ندارد. پرواضح میگردد كه گستره وسیعی در روند سیاستگذاری شركت فعال و یا نامحسوس داشته باشند. البته باید توجه به این نكته جلب گردد گروههایی كه در هر حیطه سیاستگذاری شركت میكنند، یكسان نیستند.
با توجه به نوع موضوع مورد بحث و جدل است كه مشخص میگردد چه دسته و گروه و یا نهادی در فرایند شركت میكنند. مثلاً در موضوعاتی كه در حیطه سیاست خارجی است پرواضح می گردد كه نقش معلمان كمرنگ و حضور گروههای درگیر در تشكیلات اسلحهسازی و تجارت خارجی با توجه به موضوع مورد بررسی، نوع گروهی و یا نهادها و تعداد آنها مشخص میشود. با توجه به منافع مادی و روانی و با در نظر گرفتن حساسیتهاست كه ضرورت و یا عدم ضرورت شركت در فرایند شكل میگیرد. پس این نكته حساس باید درك شود كه دموكراسی در آمریكا، دموكراسی اكثریت نیست، بلكه در این كشور دموكراسی مبتنی به «ائتلاف اقلیتها» است. در فرایند سیاستگذاری با توجه به موضوع است كه مجموعهای از گروهها گردهم میآیند و در راستای تحقق و یا جلوگیری از تدوین سیاست خاصی فعالیت میكنند.
اصالت دموكراسی در آمریكا برپایه قبول مقبولیت فعالیت گروهها و دستهجات و تشكیلات گوناگون در تلاش بر تأثیرگذاری در شكلدادن به سیاستها است. به همین جهت است كه در آمریكا از یكسو باید از تمركز مشروعیت و از سویی دیگر از پراكندگی مشروعیت صحبت به میان آورد. مشروعیت در حكومت فدرال تمركز یافته است و این به معنای آن است كه قانون اساسی فدرال از حاكمیت بلامنازع در جامعه برخوردار است. در كنار این تمركز مشروعیت كه در سطح فدرال است، پراكندگی مشروعیت هم به طور موازی وجود دارد. از نظر قانونی این وجاهت وجود دارد كه گروهی مختلف از قبیل صاحبان كسبوكار كوچك، طرفداران محیطزیست و مدافعان دفاع از حقوق زنان در كنار نهادهایی از قبیل رسانهها، فعالیت كنند تا سیاستها به نحوی تدوین گردند كه خواست آنان را متجلی كند.
مشروعیت پراكنده است چرا كه تمامی كلیتها و افراد از این حق برخوردار هستند كه به گونهای كه قانون مشخص ساخته است و یا به شكلی كه قانون آن را منع نكرده است. برای تحقق آمال و خواستهای خود ساختارهای سیاستگذاری در سطوح محلی، ایالتی و فدرال را حیطه فعالیتها و تلاشهای خود قرار دهند. در آمریكا این ائتلافها به وسیله كلیتهای متفاوت و مختلف است كه در نهایت مشخص میسازد چه سیاستهایی چه در حوزه داخلی و چه در حیطه خارجی تدوین میگردند و به اجرا در میآیند. پس هیچگاه نباید به ورطه «بیمایگی تئوریك» فرو افتاد و اظهار داشت كه یك گروه و یا تشكیلات خاص، مثلاً گروههای یهودی و یا صاحبان كمپانیهای اسلحهسازی هستندكه سیاستهای آمریكا را بنیان میگذارند. البته توجه به این موضوع از اهمیت فراوانی برخوردار است كه این درك به وجود آید كه تمامی گروهها و یا تشكیلات و نهادها از تأثیرگذاری یكسان برخوردار نیستند.
بعضی از گروهها و ساختارها به دلایل عدیده اجتماعی از اعتبار و تأثیرگذاری فزآیندهتر برخوردار هستند كه با توجه به ماهیت حیات در كشور شكل گرفته است. اما در كنار این نكته ضرورت فراوان وجود دارد كه این آگاهی به وجود آید كه هیچ گروه و یا تشكیلات غیردولتی وجود ندارد كه از انحصار فعالیت و یا نفوذ برخوردار باشد. از بطن تعاملات در اجتماع است كه اعتبار و پرستیژ و میزان تأثیرگذاری مشخص میشود. با توجه به اینكه جامعه به شدت پویا است و مناسبات اجتماعی ارزشها و ساختارها مداوماً در معرض اثرات دگرگونیهای اقتصادی، تحولات تكنولوژیك و نوآوریهای فرهنگی هستند. كاملاً واضح و مبرهن است كه جایگاه گروههای نهادها و تشكیلات و به تبع آن تأثیرگذاری آنان به هیچ وجه دائمی و ثابت نباشد.
با در نظر گرفتن این نكات است كه صحبت از نگاه چند بعدی به فرایند سیاستگذاری در آمریكا باید كرد و از جزمگرایی تحلیلی و تفسیری خودداری كرد. به لحاظ كیفیت بسیط از یك سوی و تنوع گروهی در آمریكا است كه حیات سیاسی در كشور بسیار رقابتی، بهگونهای وسیع مدت زمان تدوین سیاستها غیرمشخص و نتایج بده و بستانها و دارودستههای سیاسی بود و از پیشبینی قاطع است. به همین جهت است كه نباید به صرف اینكه كنگره در حاكمیت یك حزب خاص است به این نتیجه رسید كه آنچه اعضای آن حزب در طول انتخابات بیان كردهاند تحقق مییابد و یا اینكه سیاستهایی را كه آنان مخالفت كردند فرصت تحقق را فاقد است.
مكتب انگلیسی نظارت قوای سیاستگذاری
بنیان گذاران ایالات متحده آمریكا در هنگام تدوین قانون اساسی این كشور در سال 1787 نگرشی «دو ریلی» را مبنای چگونگی ماهیت بخشیدن به ساختارهای قدرت در كشور قرار دادند. مكتب فرانسوی «تفكیك قوا» را به شدت مطلوب یافتند و آن را بنیان كار خود قرار دادند. در چارچوب آموزههای این مكتب بود كه در سه اصل اول قانون اساسی هفت مادهای، به شكلی كاملاًٌ واضع و مشخص وظایف هر قوه را معین كردند و از همه مهمتر، به تأیید واقعیات تاریخی، بیان كردند كه چه كارهایی را هر قوهای منع از دخالت در آن است. اما آنچه امروزه موجب پویایی و دموكراتیك بودن حیات سیاسی در آمریكا گشته است، موضوع تفكیك قوا نیست؛ چرا كه در بسیاری از جوامع این موضوع وجود دارد ولیكن استقلال عمل قوا رعایت نمیگردد.
قانون اساسی نوشته شده با این تفكر و ذهن كه از تمركز قدرت جلوگیری گردد. دغدغه اصلی جلوگیری از استبداد یك بخش از ساختار قدرت بود. اما به صرف تفكیك قوا نمیتوان به طور عملی از تسلط یك قوه و یا بخش به دیگر قوا جلوگیری كرد. حوادثی كه در اروپا حادث شده بود این واقعیت را برای بنیان گذاران آمریكا محرز ساخته بود كه تمركز قدرت به معنای قطعی ساختن حیات یافتن استبداد سیاسی و به تبع آن عقبماندگی كشور است. مفهوم دیگری را كه بنیان گذاران آمریكا ملحوظ ساخته این نكته بود كه باید فضایی را به وجود آورد كه به طور قانونی ممانعت از این كرد كه قوای مستقل و تفكی شده در انجام وظایف خود كوتاهی كنند و یا اینكه از به انجام رسانیدن بهینه آن قصور كنند. برای تحقق این نگرش بود كه آنان به «مكتب انگلیسی» تكیه كرد و «نظارت قوا» را در متن قانون اساسی قرار دادند.
قوای سهگانه میبایستی به یكدیگر نظارت كنند و در صورتی كه قوهای برخلاف مصوبات قانون اساسی اقدام كند و در جهت خلاف آن گام بردارد از آن ممانعت گردد. پس در كنار جلوگیری از تمركز قدرت، اصل تمركز مشروعیت شكل گرفت. قاصر بودن قوا از تخطی بودن چالش و ناتوان بودن قوا از نادیده انگاشتن انجام به وظایف تصریح شده، دستیابی به مشروعیت را گریزناپذیر ساخت و بدین روی قوای سهگانه مشروعیت خود را نهادینه یافتند. پس متوجه میشویم كه چرا با وجود اینكه سیاستمداران، قانون گذاران و قضات فدرال متعددی به دلایل خلافكاری حرمت اجتماعی را از دست دادند و حتی محاكمه گشتند ولیكن مشروعیت ساختار قدرت همچنان از صلابت و اعتبار خدشهناپذیری برخوردار بوده است. قانون اساسی كه در سال 1789 به تصویب رسید امروزه همچنان معتبر است و از نظر مردم و نخبگان مرجع عالی می باشد.
به دلیل پیادهسازی این نگرش دو ریلی بوده است كه باید گفت كه چرا قانون اساسی آمریكا قدیمیترین قانون اساسی مدون در حال اجرای جهان است. هر قوهای وظیفه خاص خود را دارد و بدین روی از نظر قانونی ضرورتی بر او وجود ندارد كه هراسی از دخالت دیگر قوا باشد. در عین حال هر قوهای در جهت تسهیل انجام وظاف خود در صورتی كه امكانپذیر بیاید سعی میكند كه از همكاری و نگاه مثبت دیگر قوا بهرهمند شود. قانون اساسی آمریكا طوری طراحی شده است كه قوای سهگانه به شكل یك كیك سه لایه باید در نظر گرفته شوند. این كیك سه لایه در عین اینكه از سه قسمت مستقل و مجزا درست شده است، اما برای اینكه این كیك به وجود آید هر سه لایه بر روی یكدیگر قرار دارند و به هم متصل می شوند. پس بدون اینكه هویت هیچ لایهای خدشهدار شود تداوم و بقای كیك بستگی به این دارد كه سه لایه این كیك سه طبقه به هم گره خورده باشند. با درك این نكته است كه سیاست خارجی در آمریكا را باید بررسی كرد و فرایند شكلگیری آن را تفسیر كرد.
پیروزی دموكراتها در هر دو خانه كنگره، حیطه قانونگذاری را در اختیار آنان قرار داد. بسیاری در كشورهای دیگر كه به دلایل متفاوت سیاسی، مسلكی و یا ارزشی مخالف سیاستهای رئیسجمهور آمریكا بودند. نتایج انتخابات میاندورهای قانونگذاری را بدون توجه به واقعیات سیاسی جامعه آمریكا آغاز دگرگونی وسیع در سیاست خارجی این كشور و بالاخص در رابطه با بحران عراق قلمداد ساختند. ناآگاهی از عناصر تأثیرگذار بر فرایند شكلگیری سیاست خارجی از یك سو و عدم توجه به ساختارها و توجیهات ارزشی ساكنان كاخ سفید، بسیاری را به این سوی سوق داد كه صحبت از نهایی شدن شكست سیاستهای عراقی قوه مجریه كنند.
با توجه به اینكه جوزف بایدن، رئیس كمیته روابط خارجی سنای آمریكا و كارل سوین، رئیس كمیته نیروهای مسلح سنای آمریكا از مخالفان سرسخت حضور نیروهای آمریكایی در عراق می باشند، این نظر به شدت قوت گرفت كه جورج دبیلو بوش گریزی جز تسلیم ندارد. این دو كمیته از قویترین و تأثیرگذارترین كمیتهها در سنای آمریكا هستند كه در حیطه سیاست خارجی به فعالیت مشغول میباشند. با در نظر گرفتن این نكته كه دموكراتهای خواهان كسب مقام ریاست جمهوری هیلاری كلینون، با راك دوباما و جان كری كه از سناتورهای تأثیرگذاری میباشند و همگی مخالف سیاستهای كاخ سفید در عراق می باشند، نظریه خروج نیروهای آمریكایی از عراق قوت گرفت.
با وجود اینكه اصولاٌ و غالباً انتخابات كنگره در آمریكا ماهیت محلی دارد و این معضلات و دغدغههای ایالتی هستند كه شكلدهنده جهت رأی شهروندان میباشند، اما دموكراتها قادر شدندكه به انتخابات میاندورهای سال 2006 خصلتی ملی بدهند. آنان انتخابات را تكمحوری ساختند و مخالفت با سیاستهای كاخ سفید در عراق را مبنای فعالیتهای انتخاباتی تمامی كاندیداهای دموكرات در چهارصد و سی و پنج حوزه انتخاباتی و سی و سه ایالت ساختند. انتخابات رنگ و بوی ملی پیدا كرد و در واقع مجرایی گشت برای اینكه مردم آمریكا به اظهارنظر درخصوص عملكرد كشور در محیط عملیاتی عراق بپردازند. بعد از انتخابات سال 1994 این نخستینبار بود كه حزبی براساس یك ایده همهگیر و فراایالتی و محلی پای به انتخابات گذاشت.
موضوع عراق تمامی موضوعات دیگر را تحت الشعاع قرار داد و برپایه همین استراتژی بود كه دموكراتها موفق شدند با وجود اینكه شرایط اقتصادی مطلوب بود، كیفیت آموزش و پرورش ارتقاء یافته بود و نابهنجاریهای اجتماعی در مقام مقایسه با شش سال پیش كاهش یافته بود به پیروزی دست یابند. ملی نمودن انتخابات از طریق عراقی كردن تمامی مباحثات و تفسیرها كه استراتژی انتخاباتی دموكراتها بود منجر به این گشت كه این حزب به قدرت در كنگره دست یابد و اكثریت را از آن خود كند. با توجه به اینكه موضوع عراق بود كه راهگشای آنان به كسب رهبری سنا و سخنگویی مجلس نمایندگان بود پرواضح نمود كه این نگاه قوت یابد كه باید انتظار سیاست هایی را از جانب كاخ سفید داشت كه در تطابق با نظرات اعضای حزب دموكرات حاكم بر كنگره باشد.
پرواضح است كه در دو سال اخیر نگرش منفی درخصوص عملكرد آمریكا در عراق به شدت در بین مردم این كشور افزایش یافته است و با سرمایهگذاری بر روی این ناخشنودی بود كه دموكراتها توانستند اكثریت را در هر دوخانه كنگره به دست آورند. اما اینكه قوه مقننه قادر باشد این سرمایهای را كه برپایه آن به قدرت رسید، دستمایه قراردهد تا كاخ سفید را مجبور به تغییر سیاست كند، مسئلهای كاملاً متفاوت و قلمروی اساساً متمایز است. قانون اساسی آمریكا بهگونهای تدوین گشته است كه به هر قوهای این امكان قانونی داده شده است، كه بدون توجه به ارزشهای سیاسی اعضای دیگر قوا آنچه را برحسب قانون وظیفه او مشخص شده است دنبال كند و آن را پیاده سازد.
البته توجه شود كه هزینههای مترتب به تلاش برای تدوین و پیادهسازی سیاستها در صورتی كه مردم آنان را مطلوب نیابند و یا در تعارض با ترجیحات اعضای دیگر قوا باشد به شدت افزایش مییابد. پس صرف اینكه دموكراتها به قدرت دست یافتند را نمیتوان مبنای ضروری برای تغییر سیاست در عراق دانست چرا كه تنها این مهم نیست كه دموكراتها دارای سرمایه برخاسته از خواست هم سوی مردم با آنان هستند، بلكه چگونگی مدیریت این سرمایه از یك سوی و نظركاخ سفید درخصوص سیاستهایش در عراق است كه باید مبنای شكلدهنده سیاستهای عراقی در دوران پس از سقوط جمهوریخواهان در كنگره قلمداد شود.
ره یافت شبكهای و سیاستگذاری در عراق
تقسیم وظایف و قوا در آمریكا بر این اساس شكل گرفته است كه تمامی وظایف مربوط به قلمرو قانونگذاری برعهده كنگره قرار گرفته است. در چارچوب این تقسیمبندی، سیاست خارجی قلمرو انحصاری شخص رئیسجمهور و ارگانهای قوه مجریه است. برهمین اساس كه فرمانده كل قوا، شخص رئیسجمهور میباشد. برای تحقق سیاست خارجی و دستیابی به اهداف پرواضح است كه استفاده از زور در شرایطی الزامی میگردد و با توجه به این درك بوده است كه نیروهای نظامی به زیر اختیار ساكن كاخ سفید قرار گرفته اند. پس باید به این نكته كلیدی وقوف داشت كه حیطه سیاست خارجی انحصاراً اختیار رئیسجمهور میباشد.
این بدان معناست كه این تنها اوست كه از این حق برخوردار است كه نیروهای آمریكایی را برای جنگ به خارج از كشور «گسیل كند و یا اینكه دستور خروج آنها را صادر كند. تفاوتی نمیكند كه اعضای كنگره آمریكا با اقدام او برای گسیل و یا خروج موافق باشند و یا آن را به چالش بگیرند. اعضای دموكرات كنگره آمریكا با وجود اینكه در اكثریت هستند اما هیچگونه چارچوب قانونی را در اختیارندارند كه به جورج دبلیو بوش بقبولانند كه نیروهای آمریكایی را از عراق خارج كند. جدا از اینكه جوزف بایدل و كارل لوین چند نفر را در مخالفت با سیاستهای كشور در عراق برای شهادت و اظهارنظر در برابر كمیتههای مربوطه خود قرار دهند، موضوع عراق در نهایت به وسیله شخص رئیسجمهور جهت مییابد. دموكراتها در مجلس نمایندگان موفق شدند كه قطعنامهای را به تصویب برسانند كه خواهان خروج نیروها از عراق گشت و سیاستهای جورج دبیلو بوش را به شدت مورد انتقاد قرار داد.
اما كمترین اتفاقی نیفتاد چرا كه تمامی قطعنامههایی كه در رابطه با نیروهای مسلح در كشور دیگر تدوین گردند الزامی قانونی برای كاخ سفید ایجاد نمیكنند. درخصوص خروج نیروهای آمریكایی از عراق در واقع مجلس نمایندگان به «سیاستگذاری سمبولیك» متوسل شده قانوناً مجلس نمایندگان نمیتواند الزامی در این خصوص برای جورج دبیلو بوش به وجود آورد. سناتورهای دموكرات نیز در صدد برآمدند كه به مانند همتایان خود در مجلس نمایندگان یك چنین قطعنامهای را تصویب كنند، اما به جهت وجود رویههای به شدت متفاوت در رابطه با قانونگذاری در سنا آنان حتی موفق به تصویب این سیاست سمبولیك هم نشدند. هرچند كه بر طبق چارچوبهای قانونی، كنگره نمیتواند رئیسجمهور را ملزم به تغییر سیاستهایش در عراق از طریق خروج نیروهای مسلح بكند، اما رئیسجمهور هم نمیتواند كاملاً به نادیده انگاشتن خواست اعضای كنگره اقدام كند.
بودجه تمامی فعالیتهایی را كه قوه مجریه چه در حیطه داخلی و چه در حیطه خارجی انجام میدهد به ضرورت قانونی باید به تصویب كنگره برسد. این بدان معناست كه هزینه جنگ در عراق و تأمین نیازهای سربازان این كشور باید به وسیله دموكرات، اما در قوه مقننه مشخص و تصویب شود. یك چنین اختیاری بدان معناست كه رئیسجمهور باید برای اجرای سیاستهای عراقی خود به كنگره برای تأمین بودجه مراجعه كند. این یعنی حاكمیت و اهمیت اصل نظارت قوا كه برخاسته از مكتب انگلیسی است. قوه مجریه میتواند نظرات قوه مقننه را درخصوص عراق نادیده بگیرد، اما برای تأمین هزینههای جنگ عراق باید به كنگره مراجعه كند.
اصولاً دو رهیافت درخصوص رابطه كنگره و قوه مجریه در حیطه سیاست خارجی وجود دارد. «رهیافت بیلیاردی» بر این باور است كه سیاست خارجی به دور از معادلات داخلی شكل میگیرد و كاملاً متأثر از فضای بینالمللی میباشد. در واقع همانگونه كه كیفیت توپهای بیلیارد تا زمانی كه به آنها ضربه نخورد هیچ تأثیری در بازی بیلیارد ندارند، شرایط داخلی هم بیتأثیر در حیاث بخشیدن به ماهیت سیاست خارجی است. «رهیافت شبكهای» كاملاً در تعارض با این دیدگاه است.
طرفداران این رهیافت بر این اعتقاد هستند كه تنیدگی وسیعی بین ملاحظات و شرایط داخلی و جایگاه بینالمللی و تعهدات كشور در صحنه جهانی وجود دارد. در واقع شبكهای از تعاملات داخلی و بینالمللی وجود دارد كه در بطن آن سیاست خارجی شكل میگیرد. با در نظر گرفتن ماهیت الكترونیك حیات سیاسی در جامعه آمریكا و با درنظرگرفتن چگونگی تقسیم قوا و غیرمتمركز بودن كیفیت آن و در كنار آن با توجه به جایگاه رفیع این كشور در قلمرو بینالمللی پرواضح است كه برای درك چگونگی شكلگیری سیاست خارجی در این جامعه باید به رهیافت شبكهای توجه كرد. با در نظر گرفتن اینكه حق رئیسجمهور است كه نیرو به عراق گسیل كند و این نظر اوست كه آنها چه زمانی خارج شوند به معنای آن است كه او براساس ارزیابیهای خود از صحنه بینالمللی و تعریفی كه از منافع ملی دارد مشخص میسازد كه چه سیاستی بهینه است.
در همین چارچوب است كه او حتی برخلاف نظر گروه فراحزبی بیكر هامیلتون اقدام كرد. گزارش گروه مطالعه عراق به ریاست جیم بیكر ولی هامیلتون كه به دنبال پایان انتخابات میان دورهای انتشار یافت سه محور كلیدی را مطرح ساخت. یكی از محورها كه بر آن تأكید فراوان شده بود خروج تمامی نیروهای آمریكایی از عراق بود. این گروه خواهان كاهش تدریجی این نیروها و خروج تمامی آنها در یك مقطع زمانی یكساله شد. با وجود اینكه تمامی دموكراتها نتایج این گزارش را مورد تحسین قرار دادند و بسیاری از مردم و اكثر قریب به اتفاق رسانهها آن را مطلوب یافتند، كاخ سفید كاملاً در جهت عكس رفتار كرد. كاخ سفید اعلام كرد كه تا پایان ماه مارچ سال 2007 در جهت ایجاد امنیت در عراق نزدیك به بیست و سه هزار سرباز به نیروهای مستقر یكصدوسی هزار نفری اضافه خواهد كرد.
با اینكه بسیاری اعتقاد داشتند كه رئیس مجوز دنبال راه گریز است و این گزارش فراحزبی بهترین فرصت برای اوست ولیكن جورج دبیلو بوش براساس ارزیابیهای خود و بدون توجه به این گزارش تصمیم گرفت كه به افزایش نیروها اقدام كنند. به دلیل اینكه سیاست خارجی قلمرو رئیسجمهور است. باید متوجه شد كه مخاطبین او متفاوت از مخاطبین كنگره میباشند. او نه تنها باید به ملاحظات داخلی توجه كند و به خواستها و احتمالاً اعتراضات شهروندان توجه كند در عین حال باید به جایگاه جهانی كشور و الزامات بینالمللی و نظرات دیگر كشورها نگاه خود را معطوف سازد. در رابطه با بحران عراق او پاسخگوی كشورهای منطقه و تعهدات بینالمللی كه در رابطه با رهبران جغرافیاهای دیگر دارد باید باشد. او نه تنها باید به نظر مردم آمریكا توجه كند با چرا كه سال آینده آنها به پای صندوقهای رأی میروند و سرنوشت كاندیداهای حزب او را مشخص میكنند، بلكه باید به نظرات رهبران كشورهای منطقه خاورمیانه و جهان توجه كند چرا كه جایگاه جهانی آمریكا آن را الزامی میسازد.
رئیس مجدد دو گروه مخاطب دارد: مخاطبین داخلی و مخاطبین بینالمللی. اما كنگره آمریكا دغدغه بسیار كمی درخصوص نظرات و دیدگاههای كشورهای دیگر دارد. اعضای كنگره آمریكا تنها پاسخگوی مردم آمریكا هستند چه به قدرت رسیدن آنان مبتنی بر كسب و به دست آوردن رأی شهروندان می باشد. اعضای كنگره نیازمند رأی مردم هستند تا بتوانند به كسوت قانونگذار در آیند و به همین روی است كه ضرورت بسیار كمی برای خود احساس میكنند كه خود را مشغول دریافتن نظرات رهبران و مردم كشورهای دیگر قرار دهند. مخاطبین اعضای كنگره شهروندان آمریكایی هستند و آنها باید در جهت رضایت آنان بكوشند تا بتوانند رای برای تداوم حضور در قدرت را به دست آوردند. همین مخاطبان در عین اینكه خواهان خروج نیروهای آمریكایی از عراق هستند به هیچوجه راضی به این نیستند كه در جهت فشار آوردن به رئیسجمهور، بودجه لازم برای ادامه فعالیت آنان قطع شود.
این موضوع پاشنه آشیل دموكراتهای مخالف رئیسجمهور است. از یك سو مردم آمریكا میخواهند كه نیروها خارج شوند و این خواست را كنگره در كنترل دموكراتها بازتاب میدهد. اما به لحاظ ماهیت قانون اساسی، كنگره دارای هیچگونه وسیلهای نیست كه این خواست را به رئیسجمهور تحمیل كند. رئیسجمهور آن كاری را میكند كه صحیح تشخیص میدهد در حالی كه به مخالفت وسیع كنگرترقوف دارد. با توجه به اینكه جورج دبیلو بوش بعد از اتمام دوران دوم چهار ساله ریاستجمهوریش دیگر نمیتواند برای كسب این مقام اقدام كند او تحت فشار انتخاباتی قرار ندارد. این فقدان فشار این فرصت را به او اعطا كرده است كه براساس ارزشها و اعتقادات خودش و آنچه از نظر او در عراق باید انجام شود اقدام كند، تحققاً اگر رئیسجمهور در دوره اول زمامداریش بود ولی بایستی برای كسب مقام برای دوره دوم تلاش كند، او به موضوع از زاویهای دیگر و احتمالاً با ارزیابیهای متفاوت نگاه میكرد.
عدم نیاز به كسب رأی شهروندان رئیس مجدد را در موقعیتی قرار داده است كه در راستای پیادهسازی ارزشها و اعتقاداتش از قدرت مانور وسیع تر برخوردار باشد و این شاید تا حدود زیادی توضیحگر این نكته باشد كه چرا او تا این حد سیاستهایش را با وجود مخالفتهای فراوان همچنان دنبال میكند. در عین اینكه مردم آمریكا خواهان خروج نیروها هستند، علاقهمند به تداوم تشخیص بودجه برای نیروها میباشند و تنها سلامی كه كنگره دارد تا رئیسجمهور را تحتفشار بگذارد و فشاری بر او وارد آورد كه او نتواند آن را تحمل كند كنترل بودجه ضروری برای نیروهای مسلح است. اما اگر كنگره به قطع بودجه عملیات عراق اقدام كنند، منجر به كاهش قدرت رزمی نیروها و كشتار آنان خواهد شد كه مردم به هیچ روی قبول نخواهندكرد. به همین روی است كه دموكراتهایی كه در سلسله مراتب رهبری حزبی هستند و خواهان قطع بودجه برای نیروها هستند نتوانستهاند. موفقیت چندانی كسب كنند.
جان مورتا ازپنسیلوانیا كه از سربازان كهنهكار مجلس نمایندگان است و نقش محوری در مخالفت با سیاستهای رئیسجمهور در عراق داشت نتوانستند پیشنهاد خود در خصوص قطع بودجه برای ادامه عملیات در عراق و افغانستان را به صحن مجلس بیاورد. دموكراتها برای تحت فشار قراردادن كاخ سفید به تغییر سیاستهایش در عراق جدا از قطع بودجه برای عملیات از هیچ ابزار قانونی دیگری برخوردار نیستند و جدا از اینكه آنها چه بگویند و چه بكنند این امكان را ندارند كه خروج نیروهای نظامی از عراق را الزامی سازند.
جورج دبیلو بوش به لحاظ جایگاه خود به عنوان رئیس قوه مجری در نهایت از این اختیار برخوردار است كه همچنان به جنگ در عراق ادامه دهد و یا اینكه خروج فوری نیروها را اعلام كند. با توجه به اعتقادات و ارزشهای ساكن كاخ سفید و با در نظر گرفتن الزامات منطقهای و بینالمللی كه دولت كنونی برای خود مشخص نموده است و با در نظرگرفتن اینكه ساكن كاخ سفید تنها كمتر از دو سال دیگر باید دوران بازنشستگی را آغاز كند، این پذیرش باید شكل بگیرد كه این كاخ سفید است را در مورد عراق تصمیم میگیرد هرچند كه كنگره مخالف آن باشد.
پیروزی روحیه بخش دموكرات ها
در سال 2006 بهترین حادثهای كه در آمریكا به وقوع پیوست را محققاً جابهجایی قدرت در دستگاه مقننه باید مطرح ساخت برای اولینبار بعد از 1994 كه حزب دموكرات با از دست دادن 52 كرسی در مجلس نمایندگان اكثری را از دست داد این حزب موفق شد حزب جمهوریخواه را از اریكه قدرت به زیر بكشد و اكثریت قاطعت را نصیب خود سازد و نانسی پلوسی از كالیفرنیا را به عنوان اولین زن سخنگوی مجلس نمایندگان معرفی كند. آنچه پیروزی دموكراتها در مجلس نمایندگان را اهمیت فزایندهتر بخشید، به دست آوردن اكثریت به وسیله آنان در سنای آمریكا بود. با پیروزی در شش ایالت به شدت رقابتی،آنان موفق شدند با كسب 51 كرسی در سنای آمریكا اكثریت را نصیب خود سازند.