سعید رضا دوست: با توجه به انتخابات ریاستجمهوری آمریكا و تاثیر ناگزیر آن بر جهان، با دكتر محمدحسین زارعی عضو هیات علمی و استاد دانشكده حقوق دانشگاه شهید بهشتی در باب بررسی تطبیقی برخی شئون قوای مجریه در ایالات متحده آمریكا و جمهوری اسلامی ایران به گفتوگو نشستیم، كه در زیر میخوانید:
همانطور كه مستحضرید با توجه به انتخابات آمریكا و تاثیر همهجانبه آن بر ابعاد گوناگون دیگر جوامع و كشورها، میخواهم در ابتدا رژیم حاكم بر ایالات متحده و ایران را به گونهای اجمالی تبیین بفرمایید.
فكر میكنم قبل از آنكه به سوالات بپردازم بهتر است اشارهای داشته باشیم به این نكته كه هدف ما در بررسی رژیمهای گوناگون این است كه كدام یك برای جامعه مورد نظر ما بهتر و مطلوبتر است. با توجه به انواع رژیمهای سیاسی این رژیمها مبتنی بر نوعی اقتضائات تاریخی و اجتماعی یك ملت است و رژیمهای مختلفی كه هماكنون ما به عنوان الگو در اختیار داریم محصول یك فرآیند تاریخی و اجتماعی هستند.
اینكه چرا ایالات متحده آمریكا به سمت رژیم ریاستی، انگلستان به سمت رژیم پارلمانی و فرانسه به سوی رژیم نیمهریاستی – نیمه پارلمانی رفته است، برمیگردد به تاریخچه سیاسی و تحولاتی كه در دورانهای مختلف اتفاق افتاده است. قانون اساسی فینفسه محصول یك فرآیند است. مهم فهم این فرآیند میباشد. علت تفاوت قوانین اساسی و به تبع آن تفاوت رژیمهای سیاسی، زمینههای تاریخی و اجتماعی آنان است.
در نتیجه من فكر میكنم هدف ما نمیتواند انتخاب الگویی بهتر باشد، اما معتقد به شاخصههایی هستم كه آن شاخصههای كارآمدی برای حل مسائل موجود است. هر رژیم سیاسی محاسن و معایبی دارد، اما هر كشوری الگویی را به دلیل كارآمدتر بودن آن برای جامعهاش پذیرفته. آنچه مهم است این است كه وقتی الگویی از یك رژیم داریم، تا چه حد آن رژیم میتواند مشكلاتش را به نحو منطقی و مطلوب حل كند. اگر تا حدی نباشد كه بتواند مشكلات سیاسی، اجتماعی و اقتصادی ما را حل كند، این امر نشاندهنده بحران و بینظمی در نظریه سازمان اقتدار سیاسی و حقوقی است و از این روست كه ما نیازمند بهرهگیری از تجربهها و الگوهای دیگر هستیم.
با توجه به این موضوع همانطور كه پیشتر گفته شد، هدف من داوری ارزشی نیست. شاخصههای ما میتواند معیارهایی داشته باشد. به عنوان مثال من به دموكراسی معتقدم. در نتیجه هر رژیمی كه بیشتر بتواند این امر را محقق كند آن رژیم میتواند رژیم مطلوبتری باشد. حال پس از این مقدمه نسبتا طولانی میپردازم به پاسخ اجمالی سوال شما. نوع رژیم آمریكا ریاستی بوده و الگوی رژیم سیاسی ایران منحصربهفرد است. برخی معتقدند كه ایران دارای رژیم پارلمانی و حتی ریاستی است، اما من معتقدم هیچكدام نیست. برای فهم الگوهای موجود رژیم سیاسی درك ارتباط الگوی تفكیك و توزیع قدرت سیاسی با نوع رژیم سیاسی اهمیت دارد. بنابراین مدل تفكیك قوا از مهمترین مولفههای تعیینكننده نوع رژیم سیاسی است.
دو نوع تفكیك یا الگو در این زمینه وجود دارد:
1- تفكیك انعطافناپذیر همانند مدل پذیرفته شده در ایالات متحده آمریكا.
2- تفكیك انعطافپذیر قوا، همانند رژیم حاكم بر انگلستان و فرانسه.
بنیانگذاران قانون اساسی آمریكا، بیش از دو قرن پیش به این الگو رسیدند. ریشه انعطافناپذیر بودن در این اندیشه بود كه بنیانگذاران اولیه قانون اساسی نمیخواستند یك قوه بر قوای دیگر مسلط باشد. در این سیستم رئیسجمهور در مقابل نمایندگان كنگره هركدام به صورت جداگانه با رای مردم انتخاب میشوند و توزیع نسبی قدرت بین قوا انجام میشود. در نتیجه رئیسجمهور و وزرا پاسخگویی سیاسی به پارلمان ندارند. البته رئیسجمهور دارای اختیارات زیاد اجرایی است. حجم این اختیارات در كنار عدم پاسخگویی در برابر پارلمان، رژیم ریاستی را پدید میآورد. اما در مقابل، ایران از هیچ الگویی به طور كامل تبعیت نمیكند.
برابر قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران بهرغم اینكه رای مردم، نقش مهمی در تعیین و انتخاب مقامات سیاسی مانند رئیسجمهور، وزرا و نمایندگان مجلس دارد اما در نهایت حاكمیت از نوع تئوكراسی (الهی) است. با علم به اینكه در قانون اساسی هیچگاه تصریحی از تفكیك قوا نشده اما اصل 57 اشاره به استقلال قوا دارد. اینكه استقلال قوا تا چه میزان باید باشد به اصول دیگر قانون اساسی باید مراجعه كرد. اما همانطور كه گفته شد، رژیم ایران ویژگیهایی را از هر الگویی گرفته و از هیچكدام هم به طور كامل تبعیت نمیكند.
به عنوان مثال اصل 60 قانون اساسی اعمال مجریه را به دو دسته تقسیم كرده: 1- رهبری. 2- مجریه (رئیسجمهور). رهبری در رابطه با مقننه از طریق شورای نگهبان و قضائیه از طریق انتصاب رئیس قوهقضائیه نفوذ زیادی دارد. از این رو بر اساس شاخصه مقایسهای كاركردی و نه شاخصههای رسمی حقوقی میتوان این نتیجه را گرفت كه رژیم ایران تا حد زیادی به دلیل كاركرد و نقش رهبری از نوع ریاستی است. در نوع ریاستی و نیمهریاستی، رئیسجمهور با رای مستقیم انتخاب شده و پاسخگویی سیاسی ندارد و البته اختیارات گستردهای هم دارد. با مسامحه میتوان گفت اصل تفكیك قوا در ایران در بخشی از قدرت سیاسی مصداق دارد، اما كار ویژه رهبری در كل ساختار اعمال قدرت میكند و این موجب میشود كه رژیم ایران بیشتر شبیه به سیستم متمركز اقتدارگرای ریاستی شود.
وابستگی اندامی میان قوه مجریه و پارلمان در آمریكا و ایران را شما چگونه ارزیابی و تحلیل میكنید؟
وابستگی اندامی بستگی به نوع توزیع و تفكیك قدرت دارد. از جهت شاخصههای حقوق اساسی، در آمریكا تفكیك قوا از نوع انعطافناپذیر بوده و تعامل رسمی مجریه و كنگره بسیار كم پیشبینی شده است. نه اینكه اصلا تحقق پیدا نكند، بلكه این ارتباط عمدتا به صورت غیررسمی است.
در رژیم ریاستی آمریكا، كنگره نمیتواند درخواست، تذكر، سوال، استیضاح و رای اعتماد كند یا دولت را كنار بزند. كنگره نیز نمیتواند به برنامههای دولت رای مثبت یا منفی داده و دولت نیز نمیتواند به كنگره لایحه ارائه كند؛ همچنین دولت نمیتواند كنگره را ساقط نماید. اما رئیسجمهور در سخنرانی سالانه خود برنامههای مورد نظر دولت خود را اعلام كرده و از طریق همكاران حزبیاش در كنگره میتواند برنامههای خود را از طریق ارائه طرح پیگیری كند.
در انتصابات مقامات عالی، وزرا، سفرا و پیشنهاد قضات دیوان عالی ایالات متحده آمریكا كه از سوی رئیسجمهور صورت میگیرد باید به تایید مجلس سنا برسد. همچنین معاهدات بینالمللی باید به تصویب مجلس سنا برسد. یكی از نقاط تعامل رئیسجمهور و كنگره در مورد حق وتوی تعلیقی رئیسجمهور است. مطابق قانون اساسی رئیسجمهور این اختیار را دارد كه پس از تصویب كنگره مصوبه را تایید كند یا نكند و اگر تایید نكرده و به كنگره بازگرداند، كنگره برای اجرایی شدن مصوبه خود باید آن را با دو سوم آرای خود به تصویب برساند. آنچه میتواند بر نفوذ تصمیمهای رئیسجمهور تاثیر بگذارد، میزان كرسیهای مربوط به حزب دولت و كنگره رئیسجمهور در كنگره است كه نقش تعیینكنندهای دارد.
در نتیجه مشاهده میكنیم كه انتخابات و میزان آرایش كرسیهای احزاب سیاسی در كنگره میتواند در همكاری دولت و كنگره نقش زیادی داشته باشد. اما در ایران، اگر توزیع محدود قدرت را بین قوای سهگانه در نظر بگیریم، مدل حكومتی بیشتر شبیه به پارلمانی است. در حالی كه رئیسجمهور و نمایندگان مجلس، مطابق قانوناساسی هر دو با رأی مستقیم مردم انتخاب میشوند، اما دولت باید به مجلس معرفی شده و سپس رای اعتماد بگیرد. از سوی دیگر رئیسجمهور علیرغم دریافت رأی مستقیم از مردم باید در برابر رهبری و مجلس شورای اسلامی پاسخگویی سیاسی داشته باشد. باید توجه داشت كه رأی مستقیم، كاركردی دارد و چندان منطقی نمینماید كه رئیسجمهوری با پشتوانه 25 میلیون رأی، پاسخگوی نمایندگانی باشد كه گاه با آرای مثلاً دویست هزار نفری به مجلس راه پیدا كردهاند.
از دیگر تعاملهای مجریه و مقننه در ایران، ابزارهای كنترل و نظارت مجلس بر دولت است كه در قانوناساسی پیشبینی شده است همانند تذكر به وزرا، سؤال، استیضاح و رأی عدم اعتماد به وزرا. با این وجود، برخی از نمایندگان دوره هفتم و هشتم مجلس معتقدند ابزارهای نظارتی مجلس كافی نیست. (!). برخی در جهت تقویت بعد نظارتی مجلس بر دولت پیشنهاد داده بودند كه چنانچه از وزیری 5 بار سؤال شد و وی نتوانست صحن مجلس را قانع كند به خودی خود از منصب وزارت ساقط گردد. از سوی دیگر باید در نظر داشت، از آنجا كه دولت اختیارات مالی و بودجهای زیادی دارد، میتواند بر نمایندگان تأثیر بگذارد. این جنبه از تأثیر سیاسی، شاید از مهمترین عناصر سیاسی تأثیرگذار بر نمایندگان باشد، اما مجلس قدرت وسیع تقنینی، نظارتی و تأثیرگذاری زیادی دارد.
اما در این رابطه دوسویه باید وابستگی مجلس به مجریه را نیز بررسی كرد. از ابزارهای رئیسجمهور میتوان توشیح مصوبات مجلس را نام برد كه البته جنبه تشریفاتی داشته و به گونهای میتوان گفت كه رئیسجمهور در ایران مانند رئیسجمهور در آمریكا دارای حق وتوی تعلیقی نیست. مطابق اصل 113 قانون اساسی مسوولیت اجرای قانون اساسی برعهده رئیسجمهور است. اما با وجود این اختیارات باز هم میتوان ادعا كرد كه بنابه شاخصههای قانون اساسی، مجریه در ایران ضعیفتر از مقننه است. مطابق قانون، حدود اختیارات رئیسجمهور در نظارت بر اجرای قانوناساسی، فقط محدود به تذكر شده است. همچنین دولت وفق قانوناساسی حق ارایه لایحه قانونی به مجلس را داراست.
از سوی دیگر از دیگر قدرتها و اختیارات مجریه میتوان به برگزاری و اجرای انتخابات ریاستجمهوری و مجلس نیز اشاره كرد كه تاثیر زیادی بر انتخاب نمایندگان دارد. ضمن اینكه قدرت مالی و بودجهای و اجرایی و سازمانی كه در اختیار دولت است، عوامل و زمینههای وابستگی نمایندگان به دولت را افزایش میدهد. در پایان باید به اختیارات مجلس در اصل 90 قانون اساسی تحت عنوان «كمیسیون اصل نود» نیز اشاره كرد كه در واقع نوعی مكانیزم نظارتی بر عملكرد مجریه و قضائیه و حتی عملكرد خود مجلس است.
در رژیم ریاستی آمریكا رئیسجمهور در برابر كدام نهاد پاسخگوست و این وضعیت در ایران چگونه شكل یافته است؟
ما چند نوع پاسخگویی داریم: 1- پارلمانی 2- قضائی 3- مالی و بودجهای 4- شهروندی. رئیسجمهور و وزرا در آمریكا پاسخگویی پارلمانی در زمینه امور سیاسی ندارند اما پاسخگویی مالی و بودجهای به نحوی دارند. برنامه بودجهای باید به كنگره بیاید. در نظارت بر مصرف بودجه نیز نقش سنا پررنگ میشود. بیشتر معتقدند كه ایالات متحده آمریكا برخلاف ظاهر ریاستیاش، بیشتر تمایل به كنگرهای بودن دارد و این امر معلول نقش زیاد سنا در ایالات متحده است. سناتورها نماینده فدرالاند.
برعكس انگلستان كه علمای سیاسی معتقدند برخلاف ظاهر آن كه پارلمانی است، از نوع رژیم نخستوزیری است؛ چرا كه نقش نخستوزیر در انگلستان بسیار زیاد است. به همین دلیل است كه برای تشخیص ماهیت واقعی رژیمها باید تعیین كنیم كه معیارهای ما دارای چه شاخصههایی هستند: كاركردی یا رسمی – حقوقی؟ پاسخگویی شهروندی نیز در مكانیسم انتخابات و نظارت شهروندان بر عملكرد دولت، شكایات، مراجعه به كنگره و مراجعه به نمایندگان تبلور مییابد.
اما در ایران وضع به گونهای دیگر است. در زمینه نظارت مالی مجلس، محدودیت اصل 75 قانون اساسی باید رعایت شود. از دیگر زمینههای نظارتی كه به تبع پاسخگویی دولت را در پی خواهد داشت، كمیسیون اصل نود كه در بالا به آن اشاره شد،دیوان محاسبات كه وابسته به مجلس است هم وظیفهاش بررسی گزارشهای تفریغ بودجه دولت است. در مجموع میتوان گفت دولت پاسخگوی سیاسی، مالی و عملكردی به مجلس دارد.
در آمریكا رئیسجمهور را میتوان فرمانده كل قوای نظامی دانست، در حالی كه رئیسجمهور ایران فاقد نیروی قهریه است این امر ریشه در ساختار رژیمها دارد یا اینكه علت دیگری موجب این مساله میشود؟
فرماندهی كل قوا غالبا از وظایف و صلاحیتهای رئیسكشور است كه به ویژه در دولتهای فدرال كه بیم ناهماهنگی و فروپاشی اتحادیه سیاسی وجود دارد. رئیسجمهور مظهر اراده و قدرت سیاسی و عالیه یك ملت است و از این رو برقراری نظم و امنیت داخلی و همچنین وظیفه دفاع از منافع و سرزمین از وظایف ریاست كشور در رژیمهای جمهوری و از وظایف رئیس دولت در رژیمهای پادشاهی مشروطه با اخذ مجوز تشریفاتی از پادشاه است.
در ایران مطابق اصول 60 و 110 قانون اساسی به كار ویژه رهبری اشاره داشتهاند. به ویژه اصل 110 فرماندهی كل قوا در ایران را از اختیارات ولی فقیه شمرده است. با توجه به اینكه سیستم حكومت در ایران تئوكراتیك است این اختیار به رهبری فقهی و مذهبی واگذار شده تا در موارد ضروری از آن استفاده شود. بنیانگذاران قانون اساسی در ایران، این رویكرد فقهی را داشتهاند كه مشروعیت قدرت سیاسی ساختار دولت، به جایگاه ولایت فقیه بازمیگردد. مطابق این قرائت از قانون اساسی این نتیجه حاصل میآید كه مشروعیت سیستم به حضور ولی فقیه و رهبری فقهی است و لذا اختیارات سایر قوا فیالواقع تفویضی است.
به همین دلیل در اصلاحات قانون اساسی در سال 1368 مقرر شد كه رئیسجمهور به ملت، رهبر و مجلس شورای اسلامی پاسخگو باشد. در عمل دولتهایی كه سر كار آمدهاند، برای برقراری امنیت و نظم داخلی فرماندهی نیروی انتظامی را از رهبری درخواست كردهاند و در بیشتر موارد فرماندهی نیروی انتظامی به عهده وزیر كشور دولت مربوطه قرار گرفته است و چنانچه در موردی درخواست نمیشد، تفویضی نیز در كار نبود. البته باید یادآوری كرد كه گاه فرماندهی كل قوا نیز در موارد نادری تفویض شده است.
در آمریكا رئیسجمهور حق عفو جرایم، جز جرایم ارتكابی علیه مقامات ایالات متحده را داراست؛ در حالی كه در ایران این امتیار منحصر به مقام رهبری است. آیا میتوان چنین نتیجه گرفت كه این امر از امتیارات منحصر به فرد رئیس مملكت است؟
قاعدهای در این زمینه وجود ندارد اما با استقرای كمی به نظر میرسد این امر جزو اختیارات رئیس كشور است. در انگلستان این امر از اختیار ملكه نیست. امروزه این اختیارات جزو صلاحیت یك كمیسیون است كه زیر نظر وزیر دادگستری (لرد چفلر) و دولت است.
رسیدگی قضائی به اعمال رئیسجمهور و وزرا در آمریكا، پس از احراز اتهام در مجلس نمایندگان توسط مجلس سنا انجام میشود اما در ایران این امر پس از اطلاع مجلس شورای اسلامی در دادگاههای عمومی دادگستری شكل میگیرد. به نظر شما كدام شیوه منطقیتر و دورتر از غرضورزیهای سیاسی است؟
این شیوه رسیدگی قضائی (Impeachment) توسط كنگره بر اساس منطقی است و آن امنیت رئیسجمهور كه نماینده ایالات متحده است، میباشد و باید ورای از بازیهای سیاسی قرار بگیرد، در غیر این صورت میتواند ابزاری باشد برای لطمه زدن به حیثیت یك ملت. با این شیوه رئیسجمهور، تحت توطئههای احتمالی سیاسی احزاب و گروههای رقیب قرار نگرفته و همچنین به گونهای در هالهای مصونیت سیاسی واقع میشود. پس از احراز اتهام در مجلس، نمایندگان وی مورد قضاوت مجلس سنا قرار گرفته و البته فقط در مورد جرایم بزرگ بركنار خواهد شد. در ایران هم شاید بتوان گفت اصل 140 قانون اساسی خواسته است به گونهای به رای مردم احترام بگذارد.
اما میدانیم كه اطلاع مجلس از اتهام رئیسجمهور و وزرا، نقش موثری برای آنها ندارد بلكه این اطلاع میتواند زمینه پاسخگویی سیاسی آنها را فراهم آورد. این وضعیت در ایران میتواند مقام رئیسجمهوری را از سوی احزاب سیاسی و مخالف وی از طریق طرح دعاوی كوچك و بزرگ ساختگی مورد لطمه و خدشه قرار دهد. اما رسیدگی قضائی در ایران به شكل جدیتر، میتواند با رای شعب دیوان محاسبات كه وابسته به مجلس است به دلیل سوءاستفاده از بودجه و اموال عمومی و سوء عملكرد مالی وزرا و رئیسجمهور با ارجاع پرونده به محاكم قضائی انجام شود.
هر لایحه قبل از آنكه به صورت قانون درآید، باید به رئیسجمهور ایالات متحده تقدیم شود كه رئیسجمهور آن را تایید یا امضا نماید و نیز هرگونه تصمیم یا رای كه نیاز به نظر موافق مجلس سنا و نمایندگان داشته باشد باید به رئیسجمهور تقدیم شود و قبل از اجرا توسط وی تایید گردد. اما در ایران طبق اصل 123 قانون اساسی مصوبات مجلس یا نتیجه همهپرسی پس از طی مراحل قانونی از جمله وظایف رئیسجمهور شمرده میشود. این مطلب را چگونه تحلیل و ارزیابی میكنید؟
در ایران نباید انتظار وتوی تعلیقی و آیین مربوط به آن را داشت. توشیح قوانین توسط رئیسجمهور در ایران جنبه تشریفاتی دارد. این توشیح تشریفاتی با توجه به موقعیت مجریه در برابر مقننه امر چندان عجیبی نیست. منطق این توشیح هم آن است كه رئیسجمهور به عنوان رئیس قوه اجرایی از مصوبات مجلس مطلع شود و دستور اجرای آن را به وزارتخانهها و نهادهای وابسته صادر نماید. به نوعی خواستهاند منطق تفكیك قوا را رعایت كنند تا مثلا رئیسمجلس نتواند دستور اجرایی به نهادهای مجریه صادر كند.
در ایران با توجه به پذیرش تفكیك نسبی قوا، دولت میتواند نظرات خود را برای تبدیل شدن به قانون در قالب لایحه به مجلس ارائه كند. این امر در آمریكا كه منطق تفكیك انعطافناپذیر قوا حاكم است چگونه خواهد بود؟
یكی از شیوههای همكاری قوا در ایالات متحده ارسال پیام سالانه رئیسجمهور در كنگره است كه برنامههای سالانه خود و محورهای آن را بیان میكند. پس از آن برنامههای فوق از طریق همكاران حزبی رئیسجمهور در كنگره پیگیری شده و از طریق طرحهای قانونی و پیشنهادات نمایندگان به كنگره ارائه میشود. در واقع احزاب نقش واسطه را بین مقننه و مجریه ایفا میكنند. برای خروج از بنبست سیاسی و وضع قوانین لازم همكاران حزبی جایگاه ویژهای دارند. البته باید یادآور شد كه این شیوه به تدریج در طول تاریخ شكل گرفته و در ابتدا اینگونه نبوده است.
اثر انتخابات دو مرحلهای ریاست جمهوری در آمریكا از ایده ارسطو مبنی بر بیاعتمادی به آرای توده مردم عادی،نشات گرفته است. هیاتهای انتخابی در آمریكا كه ابتدائا از سوی شهروندان گزینش شده و در مرحله بعدی به انتخاب رئیسجمهوری دست میزنند، به تدریج با ظهور نقش موثر احزاب در انتخابات كمرنگ شدهاند و به نوعی همان كاركرد انتخابات مستقیم را بر عهده دارند. باید اضافه كرد كه از راهكارهای غیررسمی و سیاسی همكاری مجریه و مقننه در ایالات متحده در تدوین قوانین، شركت در جلسات مهمانی و انجام لابیهای غیررسمی فیمابین نمایندگان دولت و كنگره را میتوان نام برد.